至此，针对国家重大事项标准的界定，就无法绕开宪法解释。

[20]基本权利条款尽管清楚写明各种权利规范，看似比起缺少权利规范的行政法律规范要明确的多，但实际运用起来，特别是面对第三人场合谁的基本权利受到侵害，谁的基本权利没有受到侵害的分界判定时，依然困难重重。参见郑春燕：基本权利的功能体系与行政法治的进路，《法学研究》2015年第5期，第31—38页。

然而，同作为调整国家与私人公民间关系的宪法难道不可以直接适用在公法的另一分支行政法上吗？这种直接适用的观点就意味着，可以直接依据宪法基本权利导出公民的行政法权利，向行政主体主张保护。这一步骤当然包括在利害关系的析出中，但更是最基础的找法阶段，明确从哪里析出利害关系。[5]参见赵宏：保护规范理论的误解澄清与本土适用，《中国法学》2020年第4期，第170—176页。[16]最激进的学者是米迦勒·霍夫曼（Michael Hoffmann）。本文的探究可说是这种对话与融合式研究的基础性工作。

进一步说，承认基本权利直接效力的后果是，保护规范理论中的保护规范可以包括基本权利规范，当行政法律规范中找不到权利时，可以从宪法中寻找。其二，如果是没有任何法律规范依据的非侵害性行政行为，这些行为有授益性行为和程序行为两类，有时存在实定法适用情形，但更多情形下并不存在。[46]但是法律应当如何在老年人护理假事项上合理配置中央和地方事权，法工委认为这一问题超出了备案审查的边界，并未进一步能动地通过法律解释积极地为不同性质的国家权力运行制定标准，体现了法工委权力行使过程中的谦抑性。

因此，2023年修改后的《立法法》吸纳了《工作办法》第22条和第21条的制度探索，一方面授予了法工委在公民及其他组织提出审查建议时进行审查的权力，消弭了《工作办法》第22条中存在的合法性瑕疵。另一方面，法工委通过政策填充的目的解释、历史解释等方法，消极形塑权力配置的边界。[47]案例14《某市城市管理条例》等法规关于对供水供电供气企业违反政府决定提供服务行为予以处罚的规定。针对有关组织和公民提出审查建议的情形，《工作办法》第22条规定法工委依法进行审查研究，不同于《立法法》规定的仅为研究。

[31]总体而言，体系解释的方法运用次数不多，在26个地方性法规备案审查的案例中，只有2个案例用到该方法(详见表3)[31]但法工委通过体系解释方法试图确定纪律处分范围的尝试并未成功,最终通过政策填充的目的解释方法才得以实现审查目标,下文论述政策填充的目的解释方法时还将进一步详细介绍。

正如前文所提及的，备案审查的概念经过扩张，包括了法工委对公民提出的合法性、合宪性审查建议进行审查。一是政策应当以《工作办法》中明确规定的党中央的重大决策部署或国家的重大改革方向为限。参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第41页。法工委考察了投机倒把作为法律概念提出、发展、成熟的过程，梳理了各个历史时期投机倒把的不同内涵，认为投机倒把已经不存在合理解释和继续适用的空间。

[20]在55个样本案例中,地方性法规案例最多(26个),解释方法最为全面细致,笔者试将在26个地方性法规案例中的解释方法进行统计,共有16个案例用到文义解释方法(详见表1),占比高达61.5%。[47]案例14《某市城市管理条例》等法规关于对供水供电供气企业违反政府决定提供服务行为予以处罚的规定。在规范主义进路的解释方法无法有效回应审查中的问题时，功能主义进路既能实现纠正法规、司法解释违法性问题的法律功能，又能够作为政治系统的减震阀,避免了违法性宣告等政治层面的对抗，还能有效提升审查结论的正当性说理和社会效果。这一认识与法律解释学中阿列克西和拉伦茨对于历史解释的理解都稍有不同。

[11]在规范层面，《立法法》第112条第1款和《工作办法》第20条规定法工委与宪法和法律委员会都有权独立对规范性文件是否符合宪法进行判断，并提出书面审查研究意见。参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第22-24页。

应当理顺合宪性审查和合法性审查的关系，区分协助全国人大常委会开展合宪性审查和合法性审查的机关，在《立法法》《工作办法》等法律或规范性文件中合理配置宪法和法律委员会的宪法、法律解释权以及法工委的法律解释权。由于近年来合宪性、合法性审查建议都逐年递增，审查压力不断增大，且按照前述的制度设计，法工委应当承担协助全国人大常委会开展合法性审查的功能。

参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第49页。参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第49-50页。在案例23中，前文已经提到，对于《人口与计划生育法》中纪律处分应当如何理解的问题，法工委通过体系解释方法没有得出答案。概而言之，在《立法法》(2015年)第99条的制度框架下，法工委能否独立开展备案审查和法律解释应当区分三种情况。在这一制度设计的框架下，《工作办法》第20条可以进一步理顺合法性审查与合宪性审查的关系，修改为：对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，法制工作委员会应当主动进行研究，提出研究意见，必要时，送宪法和法律委员会进行合宪性审查，提出书面审查意见，并及时反馈制定机关。1.合法性推定解释方法合法性推定解释方法是指需要解释的规范同时存在合法与违法的解释方案，法工委结合制定机关的政策性说明，认为对争议规范应当采用符合上位法的解释方案。

一方面，法工委通过文义解释，直接依据划定权力边界的具体法律规则审查下位法，确保权力在法制统一的框架内行使。[14]《立法法》(2000年)第九十一条规定:全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见……全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第39页。[19]《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十八条规定:对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释违背法律规定,有下列情形之一的,应当提出意见:(四)与法律规定明显不一致,或者与法律的立法目的、原则明显相违背,旨在抵消、改变或者规避法律规定。

一是审查收容教育制度的审查建议中明确指出收容教育制度不符合宪法确立的维护国家法制统一,尊重和保障人权原则;二是个别地方的地方性法规规定,公安机关交通管理部门因调查交通事故的需要,可以查阅、复制交通事故当事人的通信记录等信息,必要时可以依法提取和封存相关信息、资料,该规定与《宪法》第40条的规定直接相违背。参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第74页。

由于备案审查属于法律监督的范畴，法工委对于规范概念含义的厘清将会对相关部门法领域产生辐射作用，能够有效促进未来法规、司法解释以一种体系自觉的思维符合宪法和法律的规范及精神。通过政策填充的目的解释，虽然无法正面厘清纪律处分包含什么，但可以反向排除若干可能的内涵，从而为要求相关地方性法规进行修改的审查结论提供了法律解释层面的支撑。[39]黄茂荣:《法学方法与现代民法》,法律出版社2007年版,第396页。关键词:  备案审查 法律解释方法 全国人大常委会法工委 合宪性审查一、问题的提出备案审查制度作为一项重要的宪法性制度，对于推进法治中国建设，形成统一稳定的法律体系和制度体系具有重要意义。

其次，解释具有实现政策目标的适当性，正如将专项维修基金存入指定的银行的确有助于防范公共资金的安全风险。从公布的全国人大常委会备案审查案例中，有三个案例涉及法律规范冲突，全部属于第一种情形，其中只有案例47通过体系解释方法成功消弭了规范冲突问题。

关注备案审查中的法律解释，既有助于反思和推进备案审查制度建设，又能够更加充分地发挥其确保法制统一的重要功能，同时对理顺备案审查和合宪性审查的关系以及二者的制度衔接也具有重要意义。例如，《刑事诉讼法》对于法院审理过程中检察机关能否变更起诉的问题没有规定，最高人民检察院结合刑事诉讼法中关于补充侦查和补充起诉等相关规定，通过司法解释规定了变更起诉，填补了这一法律漏洞。

此时，法工委将目光投向了计划生育政策调整的核心精神上，通过梳理党的十八届五中全会以来的决策部署，将2015年《人口与计划生育法》修改精神还原为为计划生育政策调整提供法律支撑,在这一修法精神的指引下，《人口与计划生育法》中的纪律处分在地方性法规具体落实过程中，就不宜像过去那样规定开除解除劳动合同等严厉控制措施和处罚处分。沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》,载《中国人大》2019年第3期,第8页。

本文研究的核心命题在于，法工委备案审查中的法律解释源于法律授权，法律解释方法的运用既遵循了法律解释学上一般的方法论框架，也存在两种特殊的法律解释的方法，并且取得了一定的法律效果和政治效果，但由于合法性审查与合宪性审查的关系在实践中尚未厘清，法律解释在授权逻辑层面存在失范，仅有宪法和法律委员会方得运用基于宪法的法律解释方法。然而，备案审查实践中的历史解释方法负担的是事实命题的查明，而目的解释方法则是规范命题的解释性重构，如无视这一差别，则容易在方法的选择和使用上混淆和模糊。法官从人民法院离任后,不得担任原任职法院办理案件的诉讼代理人或者辩护人,但是作为当事人的监护人或者近亲属代理诉讼或者进行辩护的除外。其次，目的解释必然预设了立法者和立法目的两个解释要素，法工委在运用目的解释方法时，需要承担对两个解释要素的论证责任。

笔者尝试从案例29和其他类似案件中提炼法工委运用合法性推定解释方法的三项前提。在笔者看来，会同可以解释为依然由专门委员会主导审查进程，法工委仍然无权独立开展审查工作，因此《工作办法》第21条并未扩张法工委的职权，即并未授予法工委独立开展审查工作和进行法律解释的权力。

因此，2000年《立法法》开始授权专门委员会独立开展审查工作，向制定机关提出书面审查意见，只有当制定机关在规定时间内不予改正的情况下，才启动向全国人大常委会提出撤销议案的程序。作者简介：杜吾青，法学博士，中国人民大学纪检监察学院师资博士后。

[10]六起合宪性、涉宪性案例说明如下。[3]本文主要以《规范性文件备案审查案例选编》一书中全国人大常委会备案审查案例为样本，[4]着眼提升备案审查中法律解释的权威性和科学性，围绕备案审查中法律解释的权限、法律解释的路径与方法、法律解释方法的运用效果等问题展开研究。